以近期规划为规划改革的突破口——(代专题立意)

时间:2009-05-14

作者:王富海

1  序言

城市规划编制与管理在理论认识和操作体系上需要变革, 这一点经过多年探讨已经在业内达成高度共识, 但变革的方位依然莫衷一是, 近期规划似乎大可为之。

本人亲历了深圳事实上五年一度的总体规划, 耳闻了天津主动性的近期与年度滚动规划, 也目睹了广州近期建设规划的强力实施, 两年前又策划并主持了对深圳总体规划第一个5 年实施的绩效评估和第二个5 年的对策研究, 完成后恰逢国务院及九部委向全国下达编制近期建设规划的紧急任务, 便集中精力对近期规划问题进行了初步研究, 写出了被选在2002 年中国城市规划学会厦门年会大会宣讲的“调整总体规划的焦距, 建立以近期规划为核心的新操作体系”的文章,将近期规划提到了宏观层面规划的核心地位, 初步设计了一套从编制、到协调、再到实施的操作体系, 引起了不少同行的共鸣。在讨论中杨保军也在设问, 既然现阶段地方政府热衷的是战略规划, 为何中央关注的却是加强近期建设规划? 这是否错位了? 当前加强近期建设规划究竟是因时之举呢, 还是预示着总体规划变革的方向? 在大家的鼓励和《城市规划》杂志编辑部的支持下,杨保军和我商定继续推进这个题目, 共同组织了这一组专题稿件, 约请孙施文、周建军、刘奇志和我们一起, 在理论、编制体系和管理需求等不同角度对近期规划进行探讨, 其目的, 正如本人在“年会”文章中指出的,“眼下近期规划的仓促推行意在尝试与检验, 也使各城市对规划的近期化进行适应, 留出两年时间对近期规划的定位和操作等问题进行研究, 目标是在’十一五’开始大规模推行新的规划体系与相应制度, 提高规划在城市发展建设乃至国民经济发展中的作用力度, 这既是笔者的大胆推测, 更是一种良好的愿望”。因此, 本次专题的着眼点并非探讨2003 年7 月1 日前要完成的“近期建设规划”, 而在于呼吁主管部门积极组织研究; 将主题词“近期建设规划”改为“近期规划”, 不仅关注近期的“建设项目和建设用地”, 更要以近期规划为突破口, 探讨如何推动规划理论和操作体系的更新,切实发挥城市规划对城市发展的综合调控与组织作用。

2.本次专题讨论的问题以近期规划撬动整个规划理论与操作体系, 这个命题令人兴奋。为此我们列出几个问题, 作为几个人共同的思考:
     如何理解这次大规模的近期建设规划?
     如何评价现有总体规划的做法及其效果?
     如何定位近期规划, 它可以发挥什么作用?
     如何发挥近期规划的作用?
     如何判断强化近期规划对城市规划变革的影响?
     很显然这些问题都很大, 既有理论上的思考, 又有实践上的反馈,既要判断过去和现在, 更要推想未来的变革。我们设定的文体是不做严谨文章, 只谈认识思路和想法。因为我们深知面对这样一个沉重的题目, 几个人可以揭示的只能是冰山一角, 需要更多的人去做更广泛更深入的研究, 需要有组织地进行分析和建构, 正视问题、勇于突破, 这是改革的时代赋予每个人的责任。

3.问题讨论综述
每个人都有其特定的知识背景和关注方向, 多个人分别针对同一题目而进行的探讨就会有聚合的效果。在这篇阐述本次专题立意的文字里, 我试图就上述5个问题对前边4 篇文章以及本人观点进行概括:

311  关于这次大规模近期建设规划的理解国务院九部委在贯彻落实国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》的文件中, 将制定和实施近期建设规划作为第一条措施, 意味深长地将近期建设规划拉到了前台, 从“配菜”变为“正餐”, 这是针对于我国城市规划体系中一直存在的、也是当前非常突出的城市规划实施问题所提出的一种策略, 既是与时俱进, 适应我国快速跨越式大发展的外在客观需要, 也是开拓创新, 加快城市规划编制体制改革与提升的内在必然结果。

但事发突然, 各城市匆匆下笔, 许多城市采取的是在原有版本上结合“十五”计划项目简单处理的办法, 使人们不免对这样一轮大规模规划行动的效果产生疑问。文件毫不犹豫地将2003年7 月完成的规划的有效期限定在2005 年, 伏笔是否要统一规划编制的步调, 调整到与国民经济与社会发展五年计划相同步,以便于今后的协调操作?而从深层次分析, 近期建设规划是地方政府(希望突破总体规划的束缚, 能够实现任期内的抱负) 和中央政府(意图维护总体规划, 控制住一个个近期就能控制远期) 之间的结合点, 是中央政府要切实加强规划的调控作用, 实现对城市发展的动态引导和管理。

312  关于现有总体规划及其中近期规划做法的评价我国当代城市规划从20 世纪中期开始逐步形成起, 就一直强调以总体规划为核心建构城市规划的体系, 坚持以长远规划来指导建设。这种思想体系坚持了系统论的观念, 强调城市是由多种要素所组成的系统, 每一种要素都按照一定的联系性而组织在一起, 从而形成有机统一体; 城市规划则要揭示这些要素的性质、功能以及相互联系, 全面分析城市存在的问题和相应对策,从而在整体上对城市问题提出解决的方案。这种体系还反映了理性建构主义思想, 认为城市发展是可知的、可控的和正当的, 因此对城市发展的控制是应该的,而城市是必须人为构造的, 我们有能力控制城市朝着符合我们意愿的方向发展, 并最终达到一个理想状态, 这种理想状态是如此完美, 需要一幅直观地描绘那个理想状态的蓝图来体现; 至于近期, 那只是过程, 允许它不完美。据此, 以往近期建设规划由远及近的思路也就顺理成章了。因此将总体规划的期限设在15至20 年, 前有近期建设, 后有远景设想, 是一种非常理性的体系设计, 其综合性、科学性、先导性和完整性让规划的编制者和执行者引为自豪。但这种规划的理念是希望度身量做“设计”一幅城市的美好图景, 引导现实的建设朝向远期目标迈进, 带有明显的乌托邦烙印。总体规划中的近期规划仅为满足编制和上报要求的“陪衬”,是总体规划编制体系中最薄弱、最不重视的章节, 其依据、内容、作用、措施、表达各方面都无明确规则, 没有统一规范的技术要求, 也无多大法律约束力。在具体处理上多为以远期蓝图为基础倒推回来, 缩小一些规模减少一些用地, 再将五年计划项目表中的有关项目“摆布”在图上, 可称之为近似的理想蓝图, 在计划多变和市场多变情况下的近期规划自然很容易成为一纸空图。单一选择的远景蓝图和不经意的近期规划, 如何能够适应中国城市的快速发展和城市建设机制的市场化转型? 尤其是在市场经济条件下, 决策主体分散, 不可能准确无误地对城市整体做出具体的布局安排, 更不可能完全按照这种预定的布局方案加以实施。而规划管理中还是习惯于“按图索骥”, 各项建设活动只要在此“总图”内就属符合规划,诸如开发区、市场、物流中心等新的经济空间, 当然无法在图中找到, 经常使规划管理者处于被动的局面。其结果, 1980 年代中期那一轮规划平均发挥了不到10 年的作用, 1990 年代这一轮又降为5 年。哪一个城市的20年规划不被冲得七零八落? 几个城市不是拿着远期蓝图当近期使用, 为20 年发展准备的用地规模当前就任意出让和开发, 造成大范围羊拉屎似的建设, 这还不够, 还要用说不清多少年的“概念”和“战略”圈出更大范围的土地。规划市场空前繁荣了, 但规划的作用力度已经大大降低!

313  关于近期规划的定位和作用对于近期规划的未来定位,几篇文章提出了不同程度的观点, 可以理解为三个层次:第一个层次的定位是继续将近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分和城市发展阶段中的初始阶段, 但必须加强总体规划实施阶段的时序控制, 从只重视终极结果变成重视由阶段整合成最终总体规划成果, 把总体规划的内容、层次、技术路线及实施策略思考得更深、更全、更实、更有可操作性, 因而将加强和改进近期建设规划作为完善总体规划的重要手段。第二个层次的定位是建立一种以近期规划为“核心”的全新的总体规划体系, 一方面强化近期规划的相对确定性和操作性,另一方面需要在更远更深更广的角度研究城市发展的多种而非唯一可能性, 研究的目的并非为远期而远期, 而是要找出实现每种可能性的共同的起步点作为近期规划的方向性选择, 近期规划的方位性选择则需要从城市的现实需求和最佳供给分析中得出。

第三个层次的定位是不应该将近期规划的变革仅仅看成是对某种规划形式的重视和改革, 而应当成是我国城市规划界在规划思想方法方面进行改革的一个契机, 对整个城市规划体系的改革起到推进作用。突出近期规划, 其作用归纳为:
     (1) 强化规划实施观念, 衔接好规划编制与规划实施的关系;
     (2) 在近期建设中居于统帅地位, 真正发挥指导作用;
     (3) 拓展规划的综合理念,协同政府机构以及各类社会组织的城市建设与发展的行为;
     (4) 完善规划的引导控制机制, 关注对社会利益的直接调节。

314  关于近期规划的作用如何发挥
31411  观念和理论上的转变千里之行, 始于足下。城市规划师不应当只是“千里”蓝图的设计师和“纸上谈兵”的专家,也要有能力来策划和推进城市发展的“足下”行为。城市发展不是完全可知、可控、确定因而是可以理性建构的, 如果我们的认识仍徘徊在这种“乌托邦”的理想状态里, 仍执拗地坚信它的存在, 就难以真正理解近期规划的探索意义, 至多以为是找到了一条通往理想状态的捷径而已。理性的分析、长远的预测、全面的规划、集中的决策、统一的管理, 远不像我们想象的那样富有效率, 而立足现实、不断改善、渐进寻优、由近及远、由局部到全局, 反而具有更高的实际价值。城市规划既要充分认识和把握城市发展演进的基本方向和发展目标, 也必须从实际出发,并将两者能够很好地予以综合。要改变从未来合理状态来界定近期行为的做法, 而应从现状和现有条件出发来推导未来的可能结果。现状虽然与我们的理想相比总是非均衡的, 但恰恰总是合乎道理的, 因为它是当前各种因素和条件共同作用下形成的,也许非均衡才是城市化加速期中国城市的本原, 是我们逐步理解城市并改善城市的起点。我们必须抛弃用理想状态找现实问题的方法和两者的不一致处就是问题的思维逻辑, 接受现状、研究现状, 特别要更加客观地研究影响现状的主要因素, 提出有的放矢的对策, 才能在解决现有问题的基础上逐步向目标趋近。城市规划的核心对象是城市的土地使用和空间关系, 但城市的土地使用和空间关系所反映的是城市的社会经济关系, 城市空间关系的特征是社会经济关系变化的结果, 如果城市规划仅仅局限在对物质空间的建设和改造是难以全面实现的对城市空间关系的调整的。上述几条关键观念的转变,足以对传统的城市规划理论体系造成颠覆性的冲击, 相应地, 强化近期规划需要更多的人一起构架新的理论体系。

31412  规划方法的更新在规划体系上, 本人在“年会”文章中提出了“远析趋势近求实际”远近结合的模式设计,简要概括一下, 第一部分为远期目标———客观分析长远发展的多可能性, 包括要点一: 客观分析各种要素对城市发展的影响力,要点二: 对未来发展进行多可能性的判断, 要点三: 对每一种可能性做出大体的供需分析, 要点四: 对每一种可能性做出粗线条的方案; 第二部分为近期规划———脚踏实地的全局性安排, 包括要点五: 从现状做起逐步改进, 但不必寻求简单理想化, 要点六: 从适应未来多可能性出发寻求近期建设重点, 要点七: 分析实际需求, 确定供应的方式和安排, 要点八: 具体的发展用地与项目安排。将要点五、六、七进行整合, 可以得出近期城市建设范围和具体项目的安排, 作为近期建设具体内容的基本范围,再通过与具体操作管理部门的协调, 确定近期规划的核心内容。在工作方法上, 要从构建终极状态转变成为对行动步骤的安排。要做到这一点, 城市规划师必须具备对现状问题进行分析的能力; 同时要加强对未来发展的可能与能力的分析, 其中尤其要能够通过对建设资金投入的分析做出最有可能的安排, 决定需要什么样的改进或投资; 应在安排好城市基础设施的基础上, 为未来每一个时期安排好一系列的项目, 这些项目一旦建成就需要对未来的所有时期提供最大的产出; 同时, 在规划中确定年度性的公共项目和其他市场项目的总量及其空间安排, 使所有的建设项目都能有序开展; 城市规划师更要了解和掌握政策手段和沟通协调手段, 在快速、多变与跨越式城市发展中成为能驾驭近期建设快速变化和化解近期错综复杂矛盾的能手和高手。

31413  强化近期建设规划相应的法律地位总体规划具有理论上的法律效力, 但其中的近期建设规划却如同虚设。若要赋予近期规划以新定位与新要求, 近期规划的法律效力以及在法律要求下各级政府的强有力推进是关键所在。如果在现有总体规划的框架下强化近期规划, 需要制定专门的相关规则, 明确近期规划的地位、做法、机制和责任; 若以近期规划为核心改革总体规划, 则要在《规划法》修改中得到确立, 相应要修改规划编制办法, 并建立相应的操作规定。

31414  建立开放的规划机制城市规划的编制、实施及其实际运作, 是由社会的各个组成单元、城市的各个组成要素来共同进行的, 因此城市规划工作依赖于城市社会整体的共同努力。不能片面地认为规划部门的规划才是城市规划, 当前政府转变职能, 各部门和基层政府都加强了自身业务的规划工作, 闭门做规划, 没有各部门参与的近期建设规划, 不仅不具备广泛性与包容性, 也必然难以得到各部门的理解、支持与贯彻。近期规划作为总体规划层面的核心内容, 将大大提高规划直接作用于城市建设的力度, 但越是强调规划的调控作用, 越是要讲究工作程序与方法。要改变规划“独角戏”的状况, 主动与相关部门在规划编制中进行协调( “前置式协调”) ,而不能把规划的协调放到规划编制结束后, 这样才能尽量降低规划的被动与不适用状况。具体来讲, 一方面, 规划部门应当首先整合各部门的政策和近期意愿, 通过对这些政策与行为的分析来预测其可能的结果及其对城市整体发展的影响; 另一方面, 规划在未来发展的前提下, 提出城市整体的发展政策框架, 指明各部门行动的方向和政策调整的方向, 并通过社会、经济和政治制度的协同, 使社会各个方面建立对城市规划的正确认识, 在进行各项决策时顾及到城市规划的整体性原则。

31415  建立与近期规划相辅相成的近期城市发展政策总体规划实施效果不佳的另一方面原因, 在于没有与之相对应的城市发展政策机制。对此,许多城市在总规文本中增加了“实施对策”、“实施建议”的内容, 言辞恳切但收效甚微。即便出现与总规配套的“总体规划实施办法”, 由于城市发展的现行政策有效期较短, 与20 年的总体规划还是无法衔接。而近期规划以其较强的操作性, 可以作为城市发展政策的基本依据, 同时能够在后者制定过程中汲取养分, 提高编制准确度, 两者相辅相成。

近期规划具体表现为对近期建设项目的优选与布局, 其实质是城市发展战略的贯彻与落实。城市的宏观发展战略需要结合不同历史时期的社会经济形势来不断调整与完善, 甚至也不能排除与宏观战略不完全一致的过渡性策略。就当前而言, 此项工作重点应是总结总体规划实施的经验与教训, 认真调研城市发展现状, 广泛了解周边城市的发展策略, 从规划实践中找规律, 从区域比较中找出路, 从世界潮流中找机遇, 审时度势地调整城市发展战略, 并以此为据来整合城市资源、优选建设项目, 改善城市环境。

31416  理顺近期规划与政府其它综合调控手段的关系要真正发挥近期建设规划的作用, 就必须处理好近期建设规划与经济计划、公共财政计划、重大项目计划及土地开发供应计划的关系, 共同形成城市政府调控社会经济发展的重要手段。同时近期规划与其它各类专业规划要达成指导、协调与配套关系,并力争建立年度城市建设规划制度, 纳入地方人大审批项目, 才能保证近期规划目标明确、依据充分、条件成熟、政策到位、保障有力、操作可行、控制有效。为此需要建立比较完整的协调机制并安排整个城市各个部门之间的行动纲领。与此同时, 政府通过近期规划可以更直接也更明确地宣示有关城市发展的意图和政策, 据此可以为市场提供决策的信息, 进而引导市场的投资及其行为方式, 真正发挥城市规划的作用。

31417  以近期规划为龙头改进
     规划工作的内部操作体系 (1) 制定下层次规划编制计划。控规要否全覆盖? 争论焦点之一是一次性大面积编制控规能否适应发展要求与市场需求? 二是将远期规划范围一次性拿来提供市场进行近期选择, 是否造成分散建设? 近期规划制度推行后, 其所划定的发展用地即为一定时期内城市的建设许可范围,因此可以明确地规定近期建设范围必须要进行下一层次规划的全覆盖, 同时有计划地开展各专项规划, 为城市集约建设做好充分的技术准备。(2) 建立规划建设跟踪制度和相应的信息系统。规划管理部门应设有专门班子负责, 滚动编制、及时调整、顺应发展、指导建设。及时进行规划资料的收集与分析, 及时进行建设项目的跟踪与调控, 即时了解和评估城市建设现状, 对近期规划的实用性及时掌握并通过年度建设计划及时调整。按年度发布城市规划白皮书, 对上年度的实践进行总结、评价, 对未来工作提出建议, 从而为下年度建设规划奠定基础。(3) 明确职责, 切实推进规划建设责任追究制度。我国正处在转型期, 一个突出特点就是未来前景的不确定性增加, 这就刺激了多数人的短期行为, 城市建设虽然属于城市政府的地方性操作行为, 但目前由于没有形成良好的决策机制, 难免出现各种各样的偏差和诸多不理智行为, 极有可能产生投资失误和空间低效利用这两大严重后果。城市公共设施建设作为国家越来越重要的公共投资活动, 其决策上的失误将直接损害城市良性发展, 宏观上拖慢国家富强进程, 因此在国家和省级层面对城市规划建设行为进行有效的监督、纠正和责任追究是必要的。而当前由于规划对建设决策的影响力较弱, 责任机制不明晰, 决策失误甚至违法乱纪行为往往无法辨析。近期规划制度实行后, 将城市政府的决策范围在时间和空间上收拢到可控范围, 减少了失误的机会和程度, 防范制度更加严密, 责任追究更易推行。

315  关于强化近期规划对城市规划变革影响的期望近期规划今天之所以得以重视并应运而出, 既是中央政府对城市规划建设几近失控的扭转性措施, 也是规划工作者对辛勤努力但实施效果不佳形势自我否定后的觉醒, 更是城市发展的巨变对规划改革客观的必然要求和强制性外推力的必然结果。通过近期规划的改革, 应该将城市规划思想从建构理想蓝图的“完备理性”转变到顺应并一步步引导改善城市的“有限理性”上; 应该使规划师学会客观现实地评价城市现状并把握城市发展的历史阶段性, 从按理想蓝图“要求”城市建设转变到以现状为基础“影响”城市发展; 应该使决策者认识到城市规划, 把规划工作的影响力从过去的“建设行业”转变到政府职能转变后重要的“综合”调控手段; 应该让规划界理解城市规划作为一项重要的社会建制, 通过分配城市土地的开发权和配置城市空间关系而影响社会利益, 从过去行政加技术的模糊工作方式转变到按照法律的要求建立科学、公正、透明的工作机制来发挥作用。对近期规划的分析与探讨给我们的启示是, 城市规划几十年来一成不变的“金科玉律”在我国城市化和城市建设突飞猛进的巨变中何时有一个彻底的根本性的变革呢? 近期规划如果能够在国家法律中获得强制功能, 将大大提高其对近期城市建设行为的刚性约束, 促使城市政府更加重视近期规划的编制质量, 在实施中更加自觉地维护近期规划的内容, 更加谨慎地处理对规划的修改要求, 树立规划在城市建设决策与协调中的权威地位, 使城市建设的每一步都在更好的规划指引下更加协调, 这个作用发挥好了, 应该对整个城市规划体系的改革起到促进和推进的作用。产力方面的, 也会是心理上的以及空间景观上的, 形成新、旧区迥异的面貌。此外, 正如前面已经分析过的那样, 开发区也会通过对城市外围组团、小城镇的激活、引导效应, 而带动城市外围空间的功能分化与整合。

3  结语

开发区建设催化带动下的城市空间重构过程, 实质上是一次以政策创新为触发机制, 以体制创新和科技创新为先导的城市结构与功能的演进。推动城市结构变化的根本性动力应该包括政策力、经济力和社会力三个方面,而城市结构变化的方向与结果取决于三方面力量的合力[ 12 ] 。开发区这一发展模式无疑是促使三方面力量形成合力的一种有效方式。开发区对城市的贡献与影响不仅仅体现在规模和数量上, 更重要的是在结构与质量上。这一过程所产生的种种效应, 其中一些是决策者所预期的, 而另一些或许是决策者难以左右或始料不及的, 而这些连锁反应或连带效应一旦被激活, 就将沿着其内在的因果关系链而传递和持续下去。决策者的工作应该是通过一定的政策引导和决策干预, 最大程度地趋利避害, 使发展过程健康化、可持续化。这就要求决策者首先能够了解发展进程的内在机制、外在效应、以及变化趋势, 否则就会陷入盲目和被动的局面。

4  结语

本次专题讨论通过对“远焦距”总体规划进行的反思, 提出面对中国城市未来相当长的时期内急剧变动而实事求是地采取“近焦距”规划的诸多论述, 编者有三个层次的希望:低值希望是抛砖引玉, 引起同行对近期规划的重视和深入探讨; 中值希望是在现有规划体系下强化近期规划的内容和操作性; 高值希望则是改革现有规划体系, 建立以近期规划为核心的总体规划编制体系和相应的操作制度, 提高城市规划的作用力度。特别需要指出的是强调以近期为核心并不代表短视, 相反体现务实精神, 总体规划的主要成果为近期建设内容, 反而更需要从远期趋势判断到导出近期建设内容以及多部门协作的严谨程序。当然, 城市的发展研究与决策、建设的推进与协调、空间的管制与引导等规划工作的重要内容, 并非靠近期规划一剂处方就可以消灾病。我们一直坚信, 在国家的体制转型时期任何现行的制度和做法都有进一步探讨和改进的可能, 只有本着实事求是的原则, 向着理想的方向哪怕只是做着一点点的改进, 积少成多,中国的城市规划事业也能够有更大的进步。

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