对深圳城市规划特点和未来走向的认识 ——写在深圳特区成立20 周年之际

时间:2009-01-20

作者:王富海 李贵才

备注:此文发表于《城市规划》2000年8月


【摘要】深圳的城市规划20 年来, 在城市高速发展和建设机制市场化的双重推动下, 呈现出思想解放、行政主导、规划先行、市场推动、公众参与、体制创新、智力吸纳和体系改革等特点, 未来将完善制度、改进技术、探索新的规划理论。
 
【关键词】城市规划;特点; 走向;发展;深圳 


深圳的城市规划有一个得天独厚的条件, 从一开始就担负了筹划这个新兴城市发展与建设的重任, 在20年的发展中, 规划始终被放到明显的地位, 扮演着十分重要的角色。在深圳城市建设实践的不断冲击下, 城市规划又一直进行着不懈的探索, 在观念、方法和角色意识上完成着艰难的蜕变过程。个中的社会经济背景和在中国规划史上的意义, 非身处其中的实践者及一篇小文所能企及。在此,我们只能把对深圳城市规划的粗浅认识归纳成片段式的特点, 就教于同行。

1  深圳城市规划的两大背景 

城市是人类文明进步的积淀, 生产力的每一次变革都会带来城市化的激增, 而生产力的发展总是朝向摆脱自然条件的束缚, 一个城市的生存与否、发展快慢, 取决于其能否适应新生产力的要求。深圳20 年的超常规发展, 就是顺应中国的变革和世界经济的发展趋势, 通过调整生产关系来促进社会经济进步, “快”和“新”成为深圳发展的主旋律。深圳的城市建设也在与社会经济的互动中形成了两个显著的特点, 一是号称“一夜城”的高速发展, 二是市场化的新型建设机制, 这两点正是城市规划的主要背景。

1.1  城市快速发展对规划的要求 

     深圳20 年间城市人口从3 万到415 万, 国内生产总值从2 亿元到1250 亿元, 带动城市建成区面积从3km2 发展到325km2 。人与物如此巨大的增长量及其衍生量, 在快速发展的过程中呈现了多重复合性的特征: 
     (1) 周期性: 各项城市功能建设量的增长, 总体上保持了极高的速度, 但并不均衡, 出现了3~4 次波动, 经常超出预料; 
     (2) 跳跃性:城市性质从最早的“出口加工区”, 到最近的“南方重要中心城市”, 曾经有过5 次重大调整,主导产业从“三来一补”逐步提升为“高新技术”; 
     (3) 共存性:城市在快速发展中经常是不均衡的, 表现在产业类型、人口素质、建设形态、服务水准等各方面的较大差异, 但这些差异正是社会需求多样性的反映。 
这些特征, 要求城市规划必须要准确判断城市发展在不同阶段的功能需要, 制定相应的标准, 适度超前地提供相应的条件; 必须把握好建设需求与建设范围及建设强度的关系, 保证前期建设为以后更高标准建设打下基础;必须高瞻远瞩建立适应长远发展的总体结构, 并跟踪建设进度快速应变, 做好局部的适应性调整。

1.2 建设机制市场化对规划的影响 

     作为经济特区, 深圳的起点就是体制改革。国家给政策不给投资, 深圳的城市建设就从外引内联“引凤筑巢”开始, 进行最初级的土地经营,再进行大规模土地开发“筑巢引凤”,其后逐步建立土地有偿使用制度、改革住房制度、发展房地产市场等一系列改革举措, 摸索了一条按照市场经济规律建设城市的道路, 逐步建立了城市建设市场化机制。其特征为: 
     (1) 政企分工: 政府开发基础设施引导城市建设, 投资公共设施,服务城市运行, 把经营性建设放给企业, 培植建设市场, 以市场为主提供社会经济发展所需要的设施, 
     (2) 行政引导: 政府代表公众利益和长远利益, 遵循城市建设规律,把握发展方向, 制订建设标准, 调配公共资源, 制定市场规则, 保证从决策、规划、管理, 到实施、运行和监督的整套建设程序科学化、民主化和法制化; 
     (3) 市场公平: 城市建设中含有土地市场、房地产市场、建设市场和相应的服务市场,内容广泛而环环相套。深圳在持续的改革探索中逐步建立了一套市场规则体系, 并利用市人大的立法权建立了相应的法规体系。城市建设牵涉方方面面, 关系千家万户, 规划的过程和效果面临市场各方的检验。因此规划的立场、原则, 规划的方法、程序, 规划的权利、信念, 规划的水平、效果, 都要适应市场行为。
 
2    深圳城市规划的主要特点 

深圳经常被业内人士称为“基本按规划建起来的城市”,但绝不能理解为按特定的规划方案而建, 要提高城市规划水平,发挥规划的作用,不仅需要规划师的进取精神, 不仅需要管理者的思想意识,更需要行政、市场和社会对规划的广泛认知和积极推动。因此, 总结深圳规划的特点, 应以其发展的过程作为主线, 较为全面地概括其发展的条件、环境、思想演变和操作方法的演变。

2.1 思想解放 

建立经济特区是新中国发展史上的独创, 没有国家投资而大规模建设一个新城市也没有先例。难能可贵的是, 深圳早期的决策者怀着当时少有的豪情,大胆排除城市姓“社”姓“资”的争论, 一开始就把目光瞄准了国际, 在先进国家和地区寻求借鉴。于是新加坡的优美环境成为深圳规划的目标系, 香港的许多做法成为深圳建设的参照系。今天深圳的组团隔离带和道路绿化带, 即体现了当时非凡的眼光。随着城市实力和建设能力的加强, 深圳规划的视野更加开阔,标准不断提高, 目标也更加坚定。无疑, 这是做好城市规划工作第一层次的保证。 

在广泛借鉴的过程中, 深圳不只是依靠自己对外界的感性认识, 更重要的是主动吸收来自外部的思想和方法, 一批通晓国际的国内外专家成为深圳20 年规划建设的指导者和见证人。同时, 深圳从一开始就开放了规划设计市场, 到经济实力许可时又制订政策吸纳国际一流的规划设计, 把普遍化的先进经验深化到针对性的智力引进。

2.2 行政主导 

城市规划建设是政府的重要职责, 深圳既要发展特区, 又要建设城市, 是历届政府始终如一的观念。也许早期对城市建设的认识是尽快提供可资利用的投资环境, 发展到中期转化成如何安置超常增长的社会经济需求, 但可以肯定地说, 近年政府坚定地把城市环境和城市效率作为实现社会经济发展目标的基本保证。有业内人士指出, 深圳的规划对城市发展的影响力之大, 在全国首屈一指。这一点和政府对城市建设的高度重视直接相关。 

政府对城市规划建设的主导作用首先体现在不同阶段建设策略的把握上。在特区刚刚起步的1982 年, 政府果断启动罗湖上 38km2 大规模开发, 为深圳早期发展抢得了先机,同时精心组织了以国贸大厦为核心的罗湖小区建设, 其令人耳目一新的形象成为当时特区政策强有力的注解。1988 年前后, 政府根据当时的需求和财力, 大力投入口岸、机场、港口、公路、供水、供电等大型基础设施建设, 为1990 年后的大规模发展奠定了基础。1995 年开始, 政府一手抓全市基础设施建设, 一手抓城市环境改善, 为深圳产业升级置换和市民安居作了结构性准备。可以说, 深圳快速发展中的每一步都有策略选择, 如果在任何一步出现决策错误,深圳的今天就会是另一番景象。 

政府主导规划建设, 还体现在对市场经济体制下行政行为的把握上。深圳市政府一直把规划权力统一掌握在主管部门手中, 通过政策规定、基础设施和公共设施投资引导以及土地调控等手段, 把握着城市发展的大方向。政府很早就退出了经营性行业,相继推出基建制度、土地制度、住房制度、房地产系列制度、规划制度乃至设计市场竞争制度等一系列改革措施, 制定规则培植了市场。同时, 政府机构经过四次调整, 越来越趋向建设规律和市场规律, 近年来又大力转变政府职能, 改革审批制度。这些措施, 为深圳城市规划提供了良好的运行环境。 

2.3 规划先行 

深圳的超常发展令人始料不及,规划师也不能例外。特别是在建设初期, 特区的发展方向尚在摸索中, 要求规划即时做出未来10 年20 年发展的准确判断是不现实的, 在这个阶段规划采取了“小步快走”的方式, 5年3 次调整总体规划, 同时加强小区规划, 按当时较高标准“规划一片、开发一片、建成一片”。到了1984 年基本认清特区建设大方向, 及时编制了第一个总体规划的正式版本, 奠定了特区建设的框架。1988 年根据建设形势又对第一版规划做了调整, 同时开始制订《城市发展策略》筹划全市一体化发展。1993 年开始编制全市版的新一轮总体规划, 为深圳进入“第二次创业”做出准备。 

深圳规划的最成功之处在于城市结构设计。1984 年特区总体规划根据特区自然条件和交通条件, 创造性地提出了“带状组团式”的结构, 这种结构极富应变能力, 适应了特区快速发展中的周期变化和功能转换, 对特区发展发挥了难以估量的作用。新一轮总体规划又把特区“带状组团式”结构扩展到全市, 形成“网状组团式”结构, 与自然山体及各类保护区形成啮合状布局, 相信这不仅是15 年建设的结构, 更是深圳长远发展的基本格局。深圳一直着力提高局部规划设计水平。

80 年代深圳的小区规划曾享誉全国, 近年来随着市民对城市环境要求的提高, 房地产开发商以小区环境为卖点, 政府则着力提高综合区及公共空间的环境质量, 引来众多国际级规划设计机构竞相参与, 规划设计水平突飞猛进。

与此同时, 深圳也加强了对分区规划以上层次规划的政府垄断, 组织专门力量研究城市发展, 跟踪规划实施, 加强规划协调, 策划规划改革, 使规划与决策和管理较好地结合起来, 收到了显著成效。

2.4 市场推动 

深圳城市建设市场化机制的建立, 把政府(管理者) 、企业(开发者) 和市民(消费者) 的行为统一纳入了市场运作的轨道, 城市规划因其资源调配功能而成为众所关注的焦点。从发展策略的形成、规划标准的制定, 到规划方案中的用地、交通、配套、环境, 甚至到小区开发设计中的容积率、绿地率、停车位等, 都受到了市场的严格检验; 从规划编制的内容、水平、程序、依据, 到规划管理的行政制度、协调能力、办事效率, 再到规划实施的组织、推动和效果, 都很快反映到市场价值的实现中。企业是城市开发的主体, 但企业行为的赢利目的经常和规划的公共利益、长远利益原则发生冲突, 这一点在深圳反映得非常充分。

强烈的市场氛围及其正反两方面的作用力, 推动深圳规划不断反思和改进, 逐步建立起严格的制度体系和标准体系。

2.5  公众参与 

80 年代深圳可以称为一个淘金的城市, “深圳人”的概念只代表一种敢闯敢试的改革精神, 到90 年代,决策者把为人们提供“创业+ 安居”的环境作为重要的发展策略, 才有更多的人对这个城市逐步建立了认同感。唤起市民参与规划的一方面是市场意识, 房地产市场对每个市民和企业的影响, 使人们强烈要求规划公平; 另一方面是市民意识, 富裕起来的深圳人更加注重生活质量, 对城市功能和环境的要求不断提高。1996年举办总体规划咨询展, 以高素质群体著称的深圳人表现了强烈的参与意识和参与能力, 从宏观到微观的许多建议被吸纳进总体规划。近年深圳开展城市环境综合整治, 市民以各种方式积极出谋划策。在《深圳市城市规划条例》中, 以法律形式对市民参与规划的编制、审批、实施和监督做出了规定, 推动规划编制走出图板寻求认知, 促进规划管理从办公桌走向听证会。尽管深圳城市规划的公众参与刚刚起步, 但收效显著, 相信会成为未来城市规划最重要的手段之一。 

2.6 体制创新 

计划经济下的城市建设体制是以“项目建设”为核心的, 直到现在,国家建设部和各地建委的机构设置也没有摆脱这种重“硬”轻“软”的体制。深圳经过几次机构调整, 于1992 年按照建设阶段设立机构, 由规划国土局负责前期工作, 建设局负责管理建设活动, 城管办负责后期的管理维护, 这套体制顺应了建设规律, 顺应了城市建设市场化的要求,特别是真正把规划放到了“龙头”地位, 保证了规划对城市建设的策划与指导。 

在市场经济下, 城市规划的实施必须以土地的有效经营与调控作为重要手段。深圳从1989 年开始就把规划与国土管理职能合一, 其后又将房地产管理纳入, 三位一体, 协调运作, 在体制上保证了规划的准确性和有效性。 

“规土合一”还为规划设计提供了稳定并相对充裕的经费。深圳市政府始终认为, 规划费是土地收益中的必要成本, 原则上将每年土地收益的大约5 %用作规划和市政设计费, 保证了对城市建设“软件”的投入, 建立了国内最大的规划设计市场, 吸引了来自国内外的规划力量, 提高了决策水平和规划水平。可以看出, 体制创新的任何一点举措, 都可以产生何等巨大的效果。

2.7 智力吸纳 

深圳多年聘请规划顾问, 引进国际咨询, 开放设计市场, 有效地利用了国内外规划智力资源, 同时自身也培植了一批稳定的规划力量, 促进了规划控制力量的本地化和规划创造力量的广域化, 为规划市场的稳定与繁荣提供了必要条件。 

规划管理队伍是另一项重要的智力资源, 国家实行公务员制度后, 规划编制与规划管理在人员和行为上截然分开, 管理的技术性和编制的行政性同时受到削弱。深圳通过强化规划管理人员专业素质和加强规划院对规划管理工作的技术介入, 对此问题作了一些行政补救, 尚没有在体制上做出相应的改革。国家规划主管部门在经过多年观望后, 刚刚开始准备“注册规划师”工作, 何时导入“规划管理岗位资格制”尚不可预料。

2.8 体系改革 

规划体系只不过是规划作用层次的表征, 既非一成不变, 更不可能放之四海而皆准, 《规划法》规定各层次规划都有法律效力, 违背了规划思维的基本规律。研究市场经济体制成熟国家(地区) 城市规划的做法, 发现他们的共性是把规划的法律性放在可直接操作的一个中间层次上, 对深圳最具借鉴意义的香港, 在其“规划条例”中甚至没有论及规划体系, 而对规划的权力构成作了详细规定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港规划体系, 但缺乏相应的制度而没有成功, 其后数年一直实施控制性详细规划, 由于“控规”依然没有改变规划体系内部操作的本质, 对规划实施的控制力度不够, 其弱点在深圳高速度的建设实践中很快得到验证。 

深圳1998 年推出了《深圳市城市规划条例》, 正式确定了“三层次五阶段”规划体系, 分别是总体规划、次区域规划、分区规划(上述三个阶段为研究层次) 、法定图则(法律层次) 和详细蓝图(操作层次) 。这套体系是根据深圳的改革实践, 结合《规划法》的原则要求而制定的,但特别突出了中间层次“法定图则”的核心地位, 为此成立了包括公务人员和民间人士、以民间人士占多数的“城市规划委员会”, 依法审批法定图则并监督实施。深圳规划体系改革两年来, 大大加强了规划的权威性和社会影响力, 同时也暴露了许多实施难点, 使我们更加认定规划工作仅仅从技术体系上改革是远远不够的, 必须上升到制度改革才能真正发挥规划的作用。

3.深圳城市规划的未来走向 

回到前文的简单命题, 从生产力角度讲, 深圳可以从无到有, 可以高速发展; 但从生产关系上看, 深圳的城市规划在先行一步的市场经济建设中发展了自己的特点, 率先大胆地跨出了规划改革的一大步, 未来的走向还需要更为艰难的碰撞和思考: 

3.1建立比较完善的规划制度 

相对于城市建设机制创新的进度, 城市规划改革举步维艰。时下流行一句话“规划是生产力”, 只点到了规划的设计功能, 从规划的策划、协调与调控功能看, 规划更应该是生产关系。创新机制即是调整生产关系, 创新不可能等待客观条件完全成熟, 应该积极、慎重而大胆。深圳推行规划改革两年来, 许多问题未及深入, 但已面临重重困难, 只有深化改革, 继续将法定图则作为突破口, 首先建立完整的规划内部运作体系, 并尽快改变规划的经验性传统, 建立一套科学化的技术标准体系, 提高规划的公信力; 再逐步影响外部, 通过更大范围的体制创新改变规划包办一切又无所作为的窘境, 确立规划在城市行政管理中的协调地位; 最终建立规划决策、咨询、实施和监督的权力分化、民主化、法制化、科学化制度。

3.2发展适应“数字深圳”的规划技术 

信息技术的突飞猛进及其对人类生活的影响, 令人越发感觉到又一次生产力革命的到来。深圳近年以电子业为主的高新技术产业加速发展, 对城市的影响逐步加大, 使我们相信“数字深圳”正在大踏步走来, 它将会导致人的生产生活方式和聚居形态产生怎样的变化, 是否会冲击传统的核心型城市结构, 十分令人关注。但可以肯定地说, 数字技术和城市的数字化将为规划工作带来方法和技术上的革命, 实物调查和数据统计将十分方便、准确而生动, 分析方法将更加多样、可靠, 方案表现和图像制作将更加快捷、逼真, 相关行业分工也更加细化、专业化。这些技术的发展将帮助真正的规划师摆脱技术的束缚,全力发展他们的思维、判断、构思和协调能力。 

3.3 探索社会主义市场经济体制下的城市规划理论 

经济特区从一开始就被赋予了为全国的改革开放积累经验的责任, 但在中国即将加入世贸而向世界敞开大门, 普遍而直接接受国际惯例冲击的前提下, 如果特区仍停留在创造个别经验的水平上, 其探索作用将大打折扣。中央在做出西部大开发决策的同时, 下决心“特区还要特”, 显然不是让特区继续保持优惠政策, 而是要为特区体制创新和探索建立社会主义市场经济的完整理论提供特殊条件。 

深圳的城市规划在市场经济体制的冲击下已经迈出了改革的第一步,正在有意无意地走向体制创新、制度完善和技术进步。深圳20 年规划历程, 如果不具备现时中国城市的普遍意义, 那么它应该具有探索和超前意义, 成为中国城市规划发展的试验场。正由于此, 中国规划界一直对深圳的规划予以较大的关注, 但相应的研究还不够广泛和深入。我们真诚地希望深圳城市规划未来的探索与实践, 能够为中国城市规划理论的发展提供研究的第一手材料。

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