规划海鲜43期 | 城市规划改革该从何谈起?

时间:2020-01-04
规划海鲜43期 | 城市规划改革该从何谈起?

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刘易斯·芒福德说:“真正影响城市规划的是最深刻的政治和经济的变革”。而今,“最深刻的政治和经济的变革”莫过于社会主要矛盾的变化。

1987年,党的十三大报告指出,“现阶段社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”,因此确立了“以经济建设为中心”的发展路线方针。

2017年,党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,并提出了新时代中国特色社会主义思想和基本方略。

随着社会主要矛盾的转化,国家空间治理最大的变化并不是治理工具的变化,而是工作中心的变化。后者才是决定性的,会深刻影响前者的改革设计。

30年前正是如此。在“以经济建设为中心”的发展路线方针下,国家空间治理逐渐表现为以GDP考核、财政包干制为主体的地区间竞争,“土地财政”制度是最有效的经济发展工具,城市是最重要的经济发展平台,城市“公司化经营”是最主流的空间管理模式。

反映到治理工具上。这个时期的发展规划以产业为导向,重目标、有考核、想落地;城市规划以开发为重点,管建设、重技术、轻管理;土地利用规划以建设用地指标为核心,强管理、重保护、轻开发。所有规划政策都围绕着建设用地的使用和控制,但规划实施却各行其是、互为掣肘,导致建设用地之上的实际发展处于失序状态,要素空间配置与人的实际需求严重脱节。

要打破这一局面,“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”自然成为新时代国家空间治理的题中应有之义。但这也导致了一个“奇怪”的现象:时下讨论城市规划,多是讨论“国土空间规划体系下的城市规划”,而不是“社会发展新矛盾下的城市规划”。甫一开口,就将自己置于工具的角色,还没想清楚到底“要(能)解决什么问题”,就已经在考虑技术上“要做哪些改动”了。所以,谈论城市规划改革,须要直面核心问题,如果没辨明要先谈什么、在哪个层面谈,则恐有“歪楼”之虞,到了行动时,也难免会觉得与真正的目标或“规划的初心”隔了一层。

围绕当下的“工作中心”,过去30年各类空间规划“见物不见人”的痼疾,到了今天仍需警惕。生态文明建设和治理现代化建设固然是建立国土空间规划体系的双线逻辑,但在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中,“坚持人民为中心”的位序犹在“坚持人与自然和谐共生”和“坚持全面深化改革”之上。主体功能区规划和底线管控确被证明是有效有力的空间管制手段,但新时代下人的城镇化、人的分布、人的流动、人的需求、人的发展都与社会主要矛盾直接关联,都是空间规划更需关注的问题和空间治理的切入点。

换句话说,为了解决新的社会主要矛盾,城市规划在国土空间规划体系中必须超越技术工具性,发挥出能够分析和解决核心问题的理论价值。作为中国快速城市化过程中建立的少有的重要理论,人居环境科学已经成为改革开放40周年的标志性成果之一,但其主要主张在过去以城市为核心载体追求经济发展的实践中难以得到有效发挥。当前,国家调整空间治理的方针、规划和措施,提出大中小城市发展的新格局和城乡关系的新思路,人居环境科学可谓正逢其时,可以成为国土空间规划的重要理论依据,其方法应当是国土空间治理的重要抓手。更形象地说,要起到“锚”的作用。这体现在——

一是坚持以人民为中心的价值观。以人为本、关注民生既是人居环境科学的基本立足点,亦是国家空间治理最核心的价值取向——党的第十九届四中全会指出,“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”——自国家层面及以下的国土空间规划都必须将实现人居环境的高质量发展作为最根本的内容。

二是符合对复杂对象的认识观。人居环境由自然系统、人类系统、社会系统、居住系统和支撑系统等5个子系统组成,包括全球、区域、城市、社区(村镇)、建筑等5个层次,同时还有硬环境和软环境之分。提升人居质量是一个要平衡各子系统、协调各级层次、兼顾物质与精神的过程,这与国家空间治理具有高度的一致性,后者同样需要“以整体的观念和复杂性科学的观念,从事创造性的研究”。

三是符合“复杂问题有限求解”的方法论。人居环境科学倡导以现实问题为导向,在保留对象复杂性的前提下,进行综合提炼,寻找关键点,也就是事物的“纲”,以期审慎地、切实地解决面临的实际问题。在国家空间治理中,人居质量不仅要上升为与生态文明并列的前提,在现实性上更应当超越生态环境而成为工作重心之“纲”。

 

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