规划海鲜41期 | 控规改革应重在建立双向治理机制

时间:2019-12-13
规划海鲜41期 | 控规改革应重在建立双向治理机制

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控规是空间治理的“神经末梢”。当前,国土空间规划体系改革正如火如荼,是实现国土空间治理体系与治理能力现代化的主要抓手。对于宏观的各级总体规划而言,理顺事权、上下协同、刚性传递等“大关系”是治理的关键问题。但站在微观的详细规划视角,如何将层层传递而来的大政方针真实地与当地经济社会发展的实际需要结合起来、落实下去,更是治理当中最重要的部分。控规就像是国土空间规划体系这个神经系统的末梢,对规划实施环境是极敏感的。它既是传导的终端,也是反射的起点,具有双向反馈的作用机制。这恰恰更符合“治理”的本义。

与“管理”(regulation)不同,“治理”(governance)涉及多元平等而非单一强势的主体,它的建立以调和而非支配为基础,是一个动态过程而非一种暂时型活动或者一套静态规则。控规的管理实施正是一个多方共同参与的“治理”过程,既要有一定之规,也更需要适应市场、社会等治理各方的动态需求,而不能全凭政府一方进行强制性的“管理”。然而,过去的控规不论编制方式还是管理方式都是“管理”的概念,留给“治理”的空间非常少。在实施效果上自然也不理想,令城市秩序有余而活力不足,徒有“城”而没有“市”。

因此,控规改革工作的重点应当放在如何建立起有效的双向治理机制上,让自上而下的管理要求与自下而上的多方诉求能够有效地结合起来。一方面,要强调效用导向,抓重点增实效,分层编制,分类控制,分级管理,动态维护,构建起面向治理的体制机制环境;另一方面,要克服规划的“唯心主义”,不要事无巨细地做提前判定,要理解“城市发展是一个过程”,要多“留白”,让治理各方共同决定做什么好、该怎么做。

尤需注意的是,随着城市存量发展阶段的到来,在控规改革中,社会效率要优先于行政效率。如果仍以“管理”的思维片面强化控规的刚性管控和严格维护,只为规划“好批”“好管”,不为规划“能用”“好用”,那么,即使编制审批和许可管理的效率提高了,也很可能与规划的初心南辕北辙。

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