行动探索 | 探索“分层 分类 分级”的控规制度改革与创新

时间:2018-01-17
行动探索 | 探索“分层 分类 分级”的控规制度改革与创新

【编者按】
控制性详细规划覆盖率低和频繁调整已经成为城市规划日常管理中面临的主要问题,规划依法行政面临极大的压力。佛山市率先开展《佛山市控制性详细规划制度改革与创新》研究,该项目从技术创新、管理创新和机制创新三方面为控规制度改革创新探索一条新路,以解决依法行政与动态需求之间矛盾为导向,建立“分层编制、分类管控、分级管理、动态维护”的控规制度,逐步由覆盖式控规转向动态传导控规,提升控规的实效。

该项目取得了较好的实施成效,助力佛山市纳入广东省控规改革试点市;改革方案已在佛山全面实施,并在广东省推广;助力广东省被列为全国规划改革试点省,控规改革成为主要内容。此外,项目荣获2017年度广东省优秀城乡规划设计一等奖。

该项目由我司规划一部主导,联合佛山市城市规划设计研究院编制。项目由我司董事长王富海领衔,蒋峻涛、张建荣、钱征寒等技术专家指导,翟翎、张广宇、厉洁、田坪卉等青年骨干参与。
 
 

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 背景:控规制度面临困境

目前,我国控规普遍存在编制技术僵化、管理时效较差、配套机制滞后等问题,导致法定控规覆盖率低、控规调整频繁,规划依法行政面临极大的压力,迫切需要扭转控规管理的被动局面。溯其根源,在于事前编制控规作为依法行政依据与事后市场开发建设动态需求之间的矛盾。

佛山是“撤县并区”的拼贴城市,是中国城镇化进程中的独特地区,其控规制度面临的问题最为复杂,改革诉求最为强烈。佛山市率先开展控规制度改革研究,也将对全国的控规制度创新带来最为显著的影响。

在贯彻中央城镇化工作会议、中央城市化工作会议精神,推动供给侧结构性改革新趋势下,如何通过技术创新、管理创新、机制创新,解决事前编制控规作为依法行政依据与事后市场开发建设动态需求之间的矛盾,成为佛山控规改革的核心目标和出发点。

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思路:分层分类分级创新


在遵循现有法律法规框架下,围绕城乡规划管理实际要求,提出与行政体制、市场活力相适应的改革思路,逐步由覆盖式控规转向动态传导控规。

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创新1:分层编制,建立动态控规制度。

针对现有控规事前编制、全覆盖、静态蓝图式导致的问题,将现有控规分为控规和地块开发细则两个层次,保障城市发展底线、适应市场动态需求。

控规作为多规合一的技术协调平台,制定城市的发展底线和公共利益等刚性要求,实现城镇建设用地全覆盖。

地块开发细则作为多规合一的项目协调平台,在不降低控规强制性管控内容的前提下,根据项目实际需求制定建设地块的各项控制指标和管理要求。

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创新2:分类管控,创新控规编制方法。

针对现有控规未合理区分公益性与经营性、不确定性与强制性的管控方式导致的问题,改革方案创新控规编制方法,根据区域发展和规划内容的明确程度进行分类管控。

对发展明确区域进行小地块控制,强化控制公益性内容;对发展不明确的区域进行大地块控制,预留地块细分弹性,在明确项目意图后动态编制地块开发细则,详细规定建设地块的各项控制指标和管理要求。

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控规以控制方式确定强制性程度,对于明确的内容应强化刚性,不明确的内容应预留弹性。针对用地控制的不同要求,在用地控制手段中分别采用实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制等方式进行规划控制。

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创新3:分级管理,保障控规的严肃性和灵活性。

针对基层政府规避控规严格的调整程序,控规编而不批导致的问题,改革方案创新控规和细则的审查、审批和调整分级管理机制,理清市政府与区政府、统筹主体与实施主体的管理边界,保障城市统筹管理和各区灵活实施。

控规及特定地区细则的控规管理权上收,由市城乡规划行政主管部门主导编制,市人民政府审批;一般地区细则的管理权下放,由区城乡规划行政主管部门主导编制,区人民政府审批。
 

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创新4:动态维护,建立双向反馈的统一管理平台。

针对控规缺乏统一的管理平台和部门缺乏有效联动机制导致的问题,依据统一标准建立双向、多规合一、规管建一体化的“一张图”管理平台。上层次规划自上而下传导至控规,对控规控制指标提出要求;地块开发细则的建设指标自下而上反馈至控规,控制开发总量,实现动态评估。经审批的控规或专项规划最终成果,都应纳入“一张图”进行统一管理,实现数据共享。

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评估:四大维度提高效用


控规改革方案从保障依法行政、提升行政效能、激发市场活力、适应城市发展四大维度大幅提高控规效用。

效用1、保障依法行政维度:快速实现控规法理全覆盖,既为“规划-建设-管理”提供基本依据,又为后续弹性需求预留接口。

效用2、提升行政效能维度:控规管理权与政府发展决策权相匹配,提升各级政府编制控规、运用控规的积极性,多级政府形成合力。

效用3、激发市场活力维度:地块开发细则根据项目需求量身定制,大幅减少控规调整,快速助推项目落地。

效用4、适应城市发展维度:强化控规利益协调作用,适应新时代发展需要。


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成效:实施推广成效显著

 
成效1:佛山已全面实施改革方案。2017年7月至2017年12月作为控规改革过渡期,为全面实施控规改革创新预留条件。2017年下半年组织开展控规改革与创新宣讲和培训工作。2017年12月底各区规划部门要完成行政区内的控规编制单元划分。2018年,全市的控规编制和审批应严格执行控规改革有关文件的要求。


成效2:佛山完成试点控规编制,逐步完善控规通则。佛山市通过试点控规的编制不断完善改革方案,完成了禅城区环市片区、禅城区石湾片区、中心城区控规整合的试点控规编制。在控规改革行动计划框架的指导下,逐步出台控规编制成果技术准则、控规管理工作规程、控规土地混合使用指引、中心城区用地建设强度管理规定、责任规划师制度、第三方审查制度等数十项控规改革的相关技术管理文件和实施保障机制。(项目封皮、试点控规编制情况,佛规院补充)
 

成效3:改革方案已在全省推广,多个城市赴佛山学习经验。佛山控规改革方案得到广东省建设厅认可,并在全省推广。中山、珠海等城市赴佛山学习控规改革经验,并结合自身城市特点,积极推动控规改革方案的实施。(推广经验文件,城市学习照片、中山和珠海控规改革项目照片)
 

成效4: 助力试点省,改革方案得到建设部认可。2017年5月,广东省成为全国首个城乡规划管理体制改革试点省,控规改革成为主要内容之一,控规改革方案获得建设部的认可与好评。
感谢广东省住房和城乡建设厅、佛山市国土资源和城乡规划局的领导和专家对项目的指导和支持,感谢佛山市城市规划设计研究院项目组中的各位成员的辛勤付出。

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