规划海鲜18期 | 行动规划之政策设计

时间:2018-06-13
规划海鲜18期 | 行动规划之政策设计

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城市规划是立足于空间的公共政策。19世纪,英国政府为了应对工业革命带来的一系列城市问题,从“公共卫生”角度切入,形成对“城市建设”的立法管控。现代城市规划由此诞生。其内在逻辑是,城市空间是城市经济社会活动的平台载体,而城市规划是配置城市空间资源的主要手段。因此,规划既可从空间供给的角度,为经济社会发展提供更好的“容器”,也能通过对人的行为进行引导和约束,直接影响经济社会活动本身。空间规划与政策设计本就是城市规划作为公共政策的一体两面。

在行动规划中,政策设计被视为将政策覆盖于空间之上的过程。根据空间与政策的结合方式,可以分为“政策空间化”和“空间政策化”。“政策空间化”,是将政策适用对象落实到空间上。例如,政府颁布了扩大保障房供应的政策,那么城市规划就要跟进解决用地供给、设施配套等问题,以促进政策的快速落地。有时候情况会更复杂一些,同一个地区甚至一个地块,会同时享受不同政府部门颁布的多项政策,如产业发展、城市更新、环境治理、交通管制等等。这就需要在空间上进行更加精准的政策匹配或政策整合,从而帮助地区就政策环境做出更准确的判断,同时提高政策的综合执行效力。“空间政策化”则是对空间管制的内涵延伸,一是对空间进行更灵活丰富的分类,以精准定制政策,二是突破原来主要对物质建设行为进行规范约束的做法,以软性的政策设计对人的更多行为产生影响,从而丰富空间规划的作用机制。例如,城市交通方面的很多问题都不是空间规划所能解决的,但在不同路段进行针对性的车辆限行、红绿灯管制和停车管理,都属于政策设计的范畴,也是有效的问题应对手段。所以,“政策空间化”通常是从政策层到空间层,以政策意图为导向,细化政策对象的空间落实,具有自上而下的特点;“空间政策化”则多是从空间层到政策层,以空间差异化的需求为导向,设计针对性的政策配套,具有自下而上的特点。两者并无本质区别,只是趋向不同而已,很多情况下还需要上下兼顾、综合设计。

如今,城市治理时代的到来,对城市规划中的政策设计提出了更高要求。首先,要根据政策管控对象内在和外在的条件,对所设计政策进行分层和分类,即政策设计的精细化;其次,要充分考虑具体政策实施主体的治理能力、事权、诉求及法律赋予其的权益和义务,提高政策设计的匹配度;此外,还要完善政策设计的体系,政策不仅仅是法规文件,还应包括规则、规范等多种形式。比如在城市更新中,需要对更新单元的划分规则进行设计,对容积率算法等要给予规范参照,如此形成规划、规则和规范互为补益、共同作用的政策体系。

在具体规划项目中,针对不同的情况,政策设计也应有不同的工作深度。对于绝大多数项目,政策设计只需提出方向,留待有关部门另行制定,如招商引资政策、拆迁补偿标准等;但部分必须站在规划建设施行者视角的政策设计,则应结合相关主体各方的操作条件和管控要求,制订细致的政策条款。另外,站在管制需求和实施效果的角度,政策效力强度也是一个值得注意的问题。城市基本生态控制线就是一个典型的例子。关于生态绿地内的建设行为管控,有些城市还是简单地依据绿线管理规定去执行,而国内走在前列的深圳于2005年就由市政府颁布施行《深圳市基本生态控制线管理规定》。但在十余年后,仍有若干突破生态线建设或打政策“擦边球”的现象,以至于不断有声音在呼吁,要通过人大立法进一步加强管制力度。这种变化其实也反映了人们对城市规划中政策设计重要性的认知进步。

在行动规划中,政策设计被视为将政策覆盖于空间之上的过程。对于空间现象极度复杂的地区(如城乡统筹),往往政策研究与设计要先于规划的覆盖。

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