规划海鲜9期 | 以“城市双修”为契机,撬动规划技术改革

时间:2018-04-04
规划海鲜9期 | 以“城市双修”为契机,撬动规划技术改革

【编者按】

“城市双修”,即“生态修复、城市修补”,概念发轫于中央城市工作会议,实践肇始于海南三亚的试点探索,至今已两年有余。由于自新型城镇化提出以来,各种类型项目、试点工程层出不穷,如今业内多将“城市双修”与海绵城市、综合管廊、特色小镇等等同视之,但对“城市双修”之于城市规划转型的价值意义缺少深入的思考。过去两年中,蕾奥规划秉持“行动规划”的理念,在深圳、南京、西安、石家庄、呼伦贝尔、珠海等地持续开展了大量的“城市双修”项目探索,终于能有所心得。以下是关于“城市双修”思考的第四篇也是最后一篇观点。


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传统的理性综合规划试图全面考察影响城市发展的各方面因素,从城市问题产生的结构性原因入手来解决城市问题,但面对复杂多变的实施环境,明显力不从心。渐进式规划则主张通过针对性、连续性的工作,对问题和行动加以限制,一步一步的推动对城市现状的改造。“城市双修”的出现恰好为两者的结合——这类似于埃齐奥尼(Amitai Etzioni)所提出的“混合扫描”规划模式,理性综合规划方法就像广角镜头,用以把握全局性、关键性、控制性的城市空间要素,渐进式规划方法就像变焦镜头,用以在更多时候聚焦、改善和解决城市近期问题——提供了良好契机,并有望带动整个规划体系的技术改革。


一、总体规划——更加超脱的“结构蓝图” 

近日,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进‘多规合一’,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。结合国家机构改革动向来看,未来国家(省)层面的国土空间规划很可能在内容上按行政事权原则,以宏观战略目标、自然资源保护与利用、区域发展协调、重大设施建设等为主,在思路上则偏“防守型规划”。对于城市总体规划而言,进,则应争取成为地方层面空间规划的主体,更好地引导城市这一全球化竞争关键载体的发展;退,则可回归为“城市建设总体规划”,专注于抓好城市建设发展。但不论是进或退,总体规划都将更加超脱,精简冗余内容,把控关键要素,向结构性、管理性、政策性的规划转变,以规划、形成、维护良好的城市结构为第一要务。


二、控制性详规——“阶梯式管控平台” 

微观层面的法定规划(控规)才是城市规划制度的核心。相对于控规管制力度一致化的“平板”方式,“梯度”方式最大程度地接近城市用地不平衡规律的现实。从分级、分类、分期等角度对城市用地加以区分与整合,引入“公共度”等指标进行评估排序,对城市建设用地做出梯度分区,再进一步对每一梯度设定规划管制的内容和程序,就形成规划“梯度管理”模型。以此为基础,可以合理配置规划管理资源,更重要的是明确市场配置与调节资源的强度。可以说,“梯度管理”制度有利于政府、市场、公众和规划四者之间建立高效而默契的合作关系,推动城市再发展。在具体制度改革上应强调规则优先,完善微观空间规则体系,强化城市设计,在一定程度上取代修建性详细规划,结合存量规划时代的需求完善控规维护机制等等。


三、近期规划——“多规合一空间平台” 

在《城乡规划法》中已明确了近期建设规划作为城市总体规划实施平台的地位。在新的地方层面空间规划体系中,应争取进一步提高近规地位。要上升到和国民经济与社会发展规划(五年规划)并列为政府施政的“双协调平台”,同时由地方人大审批,强化空间统筹工作在城市发展中的关键作用。以五年为一周,对接国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划,在梳理项目投资计划和城市政府可掌控土地情况的基础上,结合“生态修复、城市修补”的要求,以交通市政、生态环保基础设施和公共设施的落实为主体内容,对五年内的空间建设进行统筹与配置,作为城市“多规合一”的建设统筹平台、微观层面法定规划的依据、“双修”工作的策划平台。


四、双修计划(非只规划)——“年度城市改善计划” 

“双修”作为渐进式规划的突破口,与近期建设规划的年度实施计划相整合。通过建立“实施评估——新一轮编制——年度计划滚动实施”动态机制,持续推进城市建设并在过程中不断调校。“双修”是行之有效并已经强力推行的好手段,坚持几年必有大成效,昭示城市规划不仅在纸上,“入世”的效果更大,撬动规划法的再次修改。

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