规划海鲜6期 | “城市双修”的价值与地位

时间:2018-03-14
规划海鲜6期 | “城市双修”的价值与地位

【编者按】

“城市双修”,即“生态修复、城市修补”,概念发轫于中央城市工作会议,实践肇始于海南三亚的试点探索,至今已两年有余。由于自新型城镇化提出以来,各种类型项目、试点工程层出不穷,如今业内多将“城市双修”与海绵城市、综合管廊、特色小镇等等同视之,但对“城市双修”之于城市规划转型的价值意义缺少深入的思考。过去两年中,蕾奥规划秉持“行动规划”的理念,在深圳、南京、西安、石家庄、呼伦贝尔、珠海等地持续开展了大量的“城市双修”项目探索,终于能有所心得。以下是关于“城市双修”思考的第一篇观点。


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住建部《关于加强生态修复、城市修补工作的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)开宗明义地指出,城市双修“是治理‘城市病’、改善人居环境的重要行动,是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要,是城市转变发展方式的重要标志”。


一、要从城市病的治理来认识城市双修的意义 

“城市病”症状众多、病因复杂,归结起来有客观和主观两方面原因。前者包括社会发展阶段、城市规模与密度、城市发展模式等客观存在的因素;后者则包含了诸如城市建设模式、财政机制、市场与规划等可由城市建设主体主观选择的因素。

而与规划建设相关的主观因素主要有两个。一是土地财政为支点的建设模式。改革开放以来,土地开发是国民经济社会发展的重要支撑,但由于种种原因,也经历了由土地开发到土地财政再到土地金融的演化,形成了不可持续的城市扩张模式。

二是无限目标导向的规划逻辑。因静态蓝图、按图索骥等逻辑导向,造成规划编制追求自上而下的逻辑自洽,实际在外部条件变化下漏洞百出,规划管理炮制静态管控依据,被动等待许可申请,规划管理部门开始只对行政行为负责,而不对城市负责。


二、城市双修是城市规划建设制度的供给侧改革 

结合《指导意见》和已开展的试点经验来看,“城市双修”是一项“坚持问题导向”(尤其是“着力解决群众反映强烈的突出问题”),“要争取城市主要领导的支持”并“列入城市人民政府的重要议事议程”,在组织上要“近远结合,分类推进”,“建立长效机制”的工作。更为形象的说,城市双修是一场规划编剧—市长导演—全社会共演的城市运动,而且不是“拍大片”,是“情景连续剧”。

这样的工作机制恰是以供给侧改革的思路对前述两类主观病因进行治理。一是城市规划的供给侧改革,将无限目标倒推式的建设管控转变为有限目标渐进式城市改善。二是城市建设的供给侧改革,顺应城市转型发展的客观需要,由土地经营转向城市运营,通过建设模式的创新让城市持续提质增效,焕发人本动力。

可以说,“城市双修”的提出,转变了过去规划实施单向接受信息的局面,使规划实施由原来的被动管理转向主动采取行动。“城市双修”为规划编制、管理和实施搭建了一个可持续的、动态的信息交流新平台,将规划编制、管理、建设相互统一和衔接。


三、城市双修是规划改革的重要中继点 

以渐进式规划和创新制度平台的思路推进规划改革,城市双修并非首创,但具有重要的历史价值。如2002年左右关于近期建设规划的探索和近些年来“多规合一”的大量实践本质上也是采取相同的改革思路。但可惜前者昙花一现,没能引起广泛重视,后者多停留于部门,停留于编制,鲜有形成具体城市建设计划安排。

从这层意义来讲,“城市双修”不是一时兴起,而是审时度势;不是美化运动,而是正本清源;不是一蹴而就,应是滚动推进;不是规划范式,而是建设模式。它与此前规划改革的思路一脉相承,是对城市规划实施的进一步探索,变原有自上而下层层落实的实施模式为自下而上共同治理的实施模式,为中国城市规划补上重要的一课。


四、我们应呼吁给予城市双修更高的重视 

2015年,海南三亚成为首个国家“城市双修”试点城市;2017年3月,福州等19个城市列为第二批试点城市;同年7月,住建部又确定了第三批38个试点城市。随着“城市双修”工作的广泛铺开,我们应进一步加强“城市双修”的相关制度建设。如统一认识,将双修作为城市“治病”的主要手段;强制推行,将其作为重要的城市建设与治理新模式;行政安排,在制度上将推进双修工作,增进民生福祉作为市长的第一职责;资源配置:要强调“以城市发展为中心”。此外,规划行业也应以城市双修为契机,争取更高层面的有力支持,争取大规划体系的制度改革,争取将相关制度创新纳入规划法规。

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