规划海鲜5期 | “国土空间规划”要来了,城乡规划何在?

时间:2018-03-08
规划海鲜5期 |  “国土空间规划”要来了,城乡规划何在?



【编者按】


近日,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进‘多规合一’,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。早在2013年,十八届三中全会上就提出“建立空间规划体系”的概念,此后中央城镇化工作会议(2013年)、《国家新型城镇化规划》(2014年)、《生态文明体制改革总体方案》(2015年)相继沿用此概念,要求“分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级”,“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。而本次《决定》中的表述首次明确了“国土空间规划”这一规划品类及其地位,意味着空间治理的顶层设计思路更加清晰,长期混乱的空间规划秩序有望得以厘清。空间规划体系的具体方案尚未出台,城乡规划应当未雨绸缪,争取主动。

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一、建立新的空间规划体系是国家治理现代化的历史必然 

国土空间客观上的混乱和空间规划体系上的混乱都与城镇化的发展阶段有关。当城镇化率未及50%时,搞好城市建设是聚焦点,形成了行之有效的规划体系;接近50%时,乡村问题进入视野,城镇规划扩展为城乡规划。但乡村与城市相比,面大点多单元小,乡村规划涉及到的政策要素远比城镇规划的复杂,所以迄今为止乡村规划探索多年而未破题。如今,城镇化率已超过50%,更多的要素影响城乡发展。针对长期以来“政出多门、规划打架”的混乱空间管理秩序,国家迫切需要建立有序有效的空间规划体系。

二、新的空间规划体系需要区分宏观和地方两大层次 

空间规划体系并非简单地将条条上的“多规”捏合在一起,还应基于空间要素特征和行政事权原则建立起分级管理体系。地方层面以城市为主体,规划统筹具有更加明显的动态特征,应当采取既有一定稳定目标又有动态过程的统筹策略与手段,而宏观层面的规划统筹则应偏重于建立相对稳定的目标和底线,以此向下提出明确的分工和刚性的要求。

三、城乡规划要深度参与国家(省)层面空间规划,提高城镇体系规划的地位和作用 

在“国土空间规划”指导约束各专项规划的体系格局下,鉴于城镇正日益成为国家经济社会发展的主要载体和参与区域及国际竞争的重要平台,以及国家治理现代化势必要加大对空间规划技术的倚重,全国(省)城镇体系规划应争取成为“国土空间规划”中具有支撑性的内容,发挥更加有效的作用,如厘清规划管理边界,依托城乡规划良好的层级传递机制,将城镇体系规划作为国家、省城乡发展宏观政策的有效载体和传递链条。

四、在城市层面,应当以总体城市规划为统筹平台 

在国土空间规划体系中,应当明确地方层面的空间规划要以城市总体规划为主体,统筹协调各项要素的规划,形成动态的“一张图”管理体系,进而建立决策——实施——反馈——调整的统筹机制。这将是城乡规划地位的重大提升,相应的是在工作职责和规划内容上的重大变化,规划部门应当提早做出准备。

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