规划海鲜4期 | 破解城乡交流的土地制度障碍

时间:2018-02-07
规划海鲜4期 |  破解城乡交流的土地制度障碍



【编者按】


2017年8月,王富海董事长应邀参加2017(第十二届)城市发展与规划大会,并做题为《努力推进城乡对流》的论坛报告。他认为,当前城乡统筹有两大难题,一是城镇怎样才能真正容得下进城农民,二是农民大比例进城后农村怎样才能与城镇“等值化”。针对前者,需要国家“以城市发展为中心”,综合性、大幅度调整相关政策。针对后者,城乡对流是关键前提,宅基地政策是关键点,市场化是关键路径。以下是报告的下半部分。

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一、破解土地制度障碍是当前城乡关系发展阶段下的客观要求 

由于城市化发展进程不同,与发达国家相比,我国当前的城乡关系发展大致相当于上述日韩发展阶段和欧洲发展阶段之间的状态——农村人口向城市转移依然是人口城市化发展的主流方向,推动乡村地区基础设施建设和产业多元发展是当前城乡统筹的主要内容,但与此同时,“逆城市化”的苗头已经在国内经济发达和城市化水平较高地区出现。



这一发展阶段特征导致如下问题:


一是仅强调农村物质空间建设的城乡统筹是效率低下的。目前我国的人口城镇化仍处于高速发展区间,仍有大量的农村人口将向城市转移。因此,导致农村凋敝的根本原因是城镇化发展规律,是农业文明向现代城市文明演进的必然结果。当前比较强调的以物质空间建设和环境整治为主的新农村建设,对于农村发展环境的改善有显著效果,但从城乡协调融合的角度看,效率却是较低的。当前农村发展更迫切需要的是生产方式、文化价值等能与当前的城市化发展趋势和城乡一体化发展的需求相匹配。而最大的难点,又是城乡二元的土地制度障碍。

二是已现苗头的逆城市化现象需要引起正面的关注。逆城市化是城市发展的规律,城市化进程到了一定程度,城市化与逆城市化就会同时出现。不同的人群有不同的需求,逆城市化也反映了一部分人的需求。比如随着城市中产阶级的兴起,他们有更多的休闲需求,对更好的生态环境的需求,也有逃离城市喧闹的需求等,并非只是低收入人群因为高生活成本而离开城市。

三是中国的逆城市化现象有制度因素。中国的城市与农村土地制度不同,农村土地制度改革的前景是驱动逆城市化现象的原因之一。比如拿到农村户籍后,可以拥有农村土地、林地的承包权(如果是长期承包,相当于变相拥有产权)。农村宅基地也存在制度改革的前景,如果未来宅基地产权制度改革取得突破,宅基地能够上市进行产权交易,将会赋予农村居民一笔可观的财产性收入,还能够刺激数量可观的城市资本下乡。国内目前数量极为可观的小产权房,就是城乡土地制度落差的畸形结果。

二、破解城乡土地制度性障碍是国家全面深化改革的大势所趋 


2015 年中国提出供给侧结构性改革后,政策重点在消化过剩的产能、发展服务业,和经济结构性改革方面。其中土地改革是一系列改革举措中最能体现政策导向的改革。改革趋势志在打破以往城乡二元的土地制度,但当前核心目的也与国外发达国家在相应阶段的土地改革目标相同——提高农业生产率和农民非农业收入(财产性收入),以促进农业人口的平稳有序市民化——发展阶段决定了当前农村土地改革只能走到了一个比较粗浅的阶段:在土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”中,宅基地使用权改革最难;在宅基地确权、宅基地有偿退出补助、宅基地流转三个方面,宅基地流转的改革进展最为有限。根据十八大三中全会精神,进城落户农民是否有偿退出“三权”,应在尊重农民意愿前提下开展试点,现阶段,不得以“三权”退出作为农民进城落户的条件。

三、破解城乡交流的土地制度障碍势在必行 

综合前述观点,我认为:城乡统筹发展是一个自然的发展过程,其目标是城乡的一体化发展,其前提是城乡要素的自由流动。鉴于国情和历史原因,曾经城乡二元对立的经济社会结构及其产生的一系列制度性障碍是我国城乡统筹发展的最大制约因素,所幸随着城乡关系的向前发展,旧的制度性障碍正在逐渐消解,城乡二元的土地制度是最后也是最大的发展障碍。

城乡二元的土地制度对我国城乡一体化发展的阻碍作用不仅仅表现在增加了其他发展要素的流动成本,更体现在由于城乡土地制度的不同,使得城乡统筹工作、城乡规划建设不得不在城与乡两个不同的平台上展开。平台(市场)的不统一更甚于要素的难以流通。

因此,尽管当前农村土地制度改革(尤其是宅基地制度改革)牵涉广、难度大、风险高,但仍是箭在弦上、不得不发,我们必须以此为突破口,进一步推动城乡交流。

四、努力推进城乡对流破局 
我们应站在城市科学的高度,着眼于农村土地制度改革,发出城乡统筹的声音:

1)探索城乡参与的土地开发模式。打破传统的征地惯性思维,把城乡空间当作一个整体统一部署。逐步减少城市特权、缩小征地范围,将空间生产和经济建设的主动权赋予农村,因势利导地使城市周边的乡村自发转化为城市,而不是拆除重建。

2)探索建立城乡统一的建设用地市场。以确权为基础,逐步建立宅基地与上载房屋分开估价的估价制度,妥善解决历史遗留问题,开展相关试点,允许建设用地指标和宅基地指标在城与乡之间的流通,以满足人口流动和集约用地的要求,同时通过规划引导和完善配套提高土地收益。

3)建立城乡空间税收调节机制。在建立以社会为主体的土地开发模式、扩大农村土地使用权利的基础上,针对土地开发、房地产买卖建立城乡公平、统一的税收条件节制,将农村土地开发、农村商业性房屋买卖也纳入到统一的税收管理体系,逐步建立覆盖城乡的财产税制度。

4)统筹城乡住房保障体系。住房保障意味着住宅可承受性、经济性和适用性的增加,并不等价于政府建房比例的提高。应当考虑将扩大城市保障性住房供给与转变城乡空间土地开发模式相结合,允许农村廉租房建设、允许低收入阶层租用农村住宅,通过多元化、社会化的方式实现保障性住房的空间供给。



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