规划海鲜3期 | 城乡交流是城乡统筹发展的关键前提

时间:2018-01-31
规划海鲜3期 | 城乡交流是城乡统筹发展的关键前提



【编者按】

2017年8月,王富海董事长应邀参加2017(第十二届)城市发展与规划大会,并做题为《努力推进城乡对流》的论坛报告。他认为,当前城乡统筹有两大难题,一是城镇怎样才能真正容得下进城农民,二是农民大比例进城后农村怎样才能与城镇“等值化”。针对前者,需要国家“以城市发展为中心”,综合性、大幅度调整相关政策。针对后者,城乡对流是关键前提,宅基地政策是关键点,市场化是关键路径。以下是报告的上半部分。

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综合国内外城乡关系发展的趋势和经验,我们可以有一个基本判断,那就是城乡交流是城乡统筹发展的关键前提。
一、城乡关系发展是一个城乡交流越来越通畅自由的过程 

自建国以来,我国城乡关系的演化就是城乡二元社会经济结构从形成到被打破再到逐渐解体、城乡交流越来越通畅自由的过程。


(1)建国初期:城乡二元的社会经济结构形成     

根本原因在于重工业导向的工业化发展战略和基于工农业“剪刀差”的资金积累模式,以户籍制度、统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度,以及更深层次的城乡二元的土地制度作为维系二元结构的制度基础。



(2)改革开放以后:城乡二元的社会经济结构开始被打破     

农村剩余劳动力开始了在城乡之间的社会结构性流动过程。在过去城乡二元社会结构分离的两大板块中,产生出一块介于两者之间的规模越来越大的中间层。过去的工业和农业之间,出现了乡镇企业;城市和农村之间出现了小城镇;工人和农民之间出现了农民工。这些都是一种打破。统筹统销制度、人民公社制度在1980年代就已消亡。但只是打破了农产品的“剪刀差”,农业用地,农村的劳动力等一系列“剪刀差”依然存在。



(3)当前阶段:城乡二元的社会经济结构进一步解体

2011年我国人口城镇化率首次突破50%,但户籍人口城镇化率仅为36%左右(2014年)。有序推进农业转移人口市民化自然成为新型城镇化发展的首要任务。户籍制度、城市劳动就业和社会福利保障制度改革是其中的重点工作



(4)发展趋势:城乡二元的社会经济结构基本消解

根据国家新型城镇规划:到2020年,全国常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,基本实现新增1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。我国城乡关系发展又将进入一个新的发展阶段。

城乡交流的内容不能再只限于人口,还应有产业、科技、文化;城乡交流的方向也不能再以从农村向城市的单向流动为主,而是双向对等的;城乡交流的驱动力也不再只是因为就业和经济收入,而应是对生活环境、生活方式以及人的价值观的追求。


总之,我国的城乡关系发展已有明确的发展趋势,就是全方位地推动城乡交流,彻底打破城乡之间的壁垒和隔阂,模糊城乡在概念和空间上的差别,实现真正的一体化发展。
二、发达国家的城乡关系变迁体现为城乡要素的对流融合 

尽管不同国家之间国情差异较大,但从世界工业化历史进程来看,城市化总是与工业化进程相伴而行。发达国家的城乡一体化是伴随着其工业化进程同时实现的,它不仅有人口和生产要素由农村向城市的集聚,也有先进生产要素和先进文化由城镇向农村的辐射,城乡逐步走向交融,这种“双向运动”的结果就是城乡一体化。

(1)城乡关系走向交融的结果就是城乡一体化。

发达国家在城乡统筹方面都有很好的经验,他们的城镇化一定是到了一个相对高级的阶段,才进入到对乡村的关注和补贴,以及一系列的要素流动。

例如,德国城乡等值化,即“在农村地区生活,并不代表可以降低生活质量”、“与城市生活不同类但等值”。英国城市村庄力图营造出一种具有传统乡村特色的环境特征,在村庄上保留基本的农村特色,但是在公共服务设施上提升。



(2)城乡一体化是伴随着工业化进程同时实现的。

在英国的工业化初期,城市大量吸纳吸纳剩余劳动力;在工业化后期,例如日本町村改造和韩国新村运动,城市打造乡村,我国正好也处在这个阶段;到了后工业化阶段,城乡对流成为普遍现象。




三、无土地制度障碍的城乡交流有利于城乡协调一体化发展 

从国外城乡统筹发展的经验来看,土地作为重要的生产要素,在城乡之间的自由流动是有利于促进城乡协调一体化发展的。不同的国家有不同的土地制度,政府的作用可以保障农民的基本权益,促进农村土地集约利用,保护农用地发展资源,形成城乡一体化的土地开发机制。

综上,对比国内外经验,按照供给侧结构性改革的思路,城乡统筹就是为了推动城乡之间的无障碍交流而开展的一系列制度供给侧改革。过去维系城乡二元结构的制度基础——户籍制度、统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度、土地制度等等,有些已经消亡,有些正在推进改革中,而城乡二元的土地制度是最大最后的改革难点。

所以,我认为新型城镇化是一场制度革命。我们过去是以经济建设为中心,但是在新的历史发展时期,我们应该经济社会生态环境等协调发展。协调发展的主要利器就是城市,这需要我们把工作重心从“以经济建设为中心”转向“以城市发展为中心”,故而,所有的制度体系需要重新设计,综合性、大幅度调整相关政策,才有可能实现新型城镇化背景下经济社会协调发展,城市才能真正容得下进城农民,他们的居住、就业、公共服务才能跟得上。如果这个问题解决不了,那么就是准城镇化(假城镇化),因为制度还在摇摆,进城务工的农民连最低的福利保障都没有。城乡统筹80%工作在城市,剩下20%在农村,农村主要是制度问题。农村城乡统筹的最终的目标一定是城乡等值化。

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