规划海鲜2期 | 用二八定律建立规划工作的操作法则

时间:2018-01-02
规划海鲜2期 | 用二八定律建立规划工作的操作法则



【编者按】


二八定律所揭示的不平衡性是城市发展中所存在的普遍规律。城市规划应当正视和顺应这种不平衡性,通过自我改进来提高规划效用。从二八定律出发,可以推衍出城市规划工作的若干法则,作为今后规划改进的思路参考。本篇摘自《二八定律与理性规划》一文,其全文收录在《理性规划》(中国城市规划学会学术工作委员会编,中国建筑工业出版社2017年出版)。

规划与城市,是一种复杂的交互过程。正如城市设计不是“设计城市”一样,城市规划也不是“规划城市”,不能凭空臆造所谓的“理想城市”,而是审时度势、适度超前地引导城市发展。而规划引导的前提,是必须顺应城市发展的规律,必须与城市管理运行机制相符合,必须与城市各种利益主体结成协商互动的机制。中国城市正在转变发展模式,城市规划机制也必须要调整,并且在许多方面要适度超前于城市转型需求。二八定律[1]揭示了事物的不平衡性,应用二八定律观察城市,就能发现城市发展中的许多不平衡现象,与城市规划追求的协调、均衡、大同等理想差异极大!

即便认识到这种差异,认识到城市的不平衡性,城市规划的目标也不能是修补、弥平甚至消灭不平衡,而是顺应不平衡性的客观特点,积极调整改进自己,逐步提高工作成效。

运用二八定律,我根据自己的感知罗列一下规划工作所面对的重要不平衡现象,提出对策方向:

——在规划地位上,城市本身就是经济社会活动的空间聚集,对空间的调控较大程度地影响城市长远发展。因此在“城市-的-规划”[2]诸多品种和部门中,“城市规划”占据的规划资源投入(机构、人员、费用、程序)不到20%,但在政府推动城市可持续发展的工作中发挥超过80%的功效。这一点,规划界应当非常自信,姑且称之“自信法则”。

——在城市空间中,20%的重点空间决定了城市80%的重要功能,表现了城市的特色与风貌。规划的基础性工作就是把握城市的大结构,确定关键的20%,因此可称为“结构法则”。

——针对20%的重点空间,政府应当花费80%的精力、资源和手段,大力度地做好规划和管理,其余80%用地只需用20%的力度管理,留出弹性接纳来自公众和市场、来自时间的多样性选择。这应当是规划资源配置的“效率法则”。

——在决策模式上,政府可以将城市80%地域的规划控制程度降低,设置底线、制定规则、明确程序,“让市场发挥资源配置的决定性作用”,甚至在使用环节放松管制强度,让业主在一定范围内可以调整房屋用途及外装饰,营造“活的建筑”。规划制度要在结构控制的前提下充分尊重市场理性,焕发城市活力,体现“市场法则”。

——在事权的层级划分上,上级机构重点抓好20%关键性问题的决策,并做好规划传递机制的设计与完善,让下级机构在80%中落实上位意图并充分发挥灵活主动性。这是“授权法则”。

——在作用方式上,当前规划体系以远景目标规划为主导,80%的精力用来建立自上而下、由远及近的目标规划体系,这已经成为根深蒂固的“行业病”。应当反转过来,把80%的规划资源放到行动规划上来,以现状问题为基础,以有限可操目标作为导向,推动城市渐进改善。这是改变规划作用方式的“行动法则”



——在管制方法上,当前规划管理的依据偏重于个性化的“规划”,不重视制定“规则”,随着行政法治化进程以及规划对城市认知程度的加强,应当逐步调整过来,让“规则”在管理依据中占据80%的分量。让规则管住原则,让设计铸造精彩,是城市规划的方向,应强化“规矩法则”。

以上“法则”,重点是针对当前规划中常用内容与方法的辨析,未涉及最新的动向。期待有更年轻的同行有兴趣研究二八定律与规划,进一步提出“政策法则”、“数据法则”、“智慧法则”、“科学法则”等。同时更期待有同行进一步研究二八定律与城市这个大课题,深刻揭示城市中的不平衡规律,对规划的改进帮助更大。

注释:

[1]二八定律:1897年,意大利经济学家帕累托偶然发现19世纪英国大部分的财富总是流向了少数人的手中。此后,他对不同时期、不同国度的资料分析也呈现出同样的规律:社会上20%的人占有80%的社会财富。由于差异性和主次矛盾的存在是事物发展的普遍规律,二八定律逐渐成为各个领域不平衡现象的简称,而不论实际是否恰好为20%和80%的比例。

[2]“城市-的-规划”:包含城市中的任何规划行为,城市的复杂性决定了规划的多样性,城市政府每个部门在职能范围所做的规划也是城市规划,多种规划复合交织是城市的客观存在,而理顺各种规划的关系,不是规划局长(部长)是市长(总理)的职责。


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