规划海鲜1期 | 王富海:总体规划改革的三个关键

时间:2018-01-01
规划海鲜1期 | 王富海:总体规划改革的三个关键


【编者按】

2017年12月14日,我公司王富海董事长应深圳市马洪经济研究发展基金会邀请,出席了深圳2035总体规划研讨会。王董结合自己参与过历版深圳城市总体规划的经验,以及深圳独特的发展历程,从空间结构、空间政策和规划审批等方面,对2035总体规划的核心内容和深圳未来发展的“硬件”配套等方面提出了建议。以下内容摘录整理自现场发言速记稿。


01

结构第一:总规真正的价值所在 

首先,总体规划是什么? 如果说总体规划是撬动城市的一根杠杆,那它选择的支点是什么?答案是空间。我们对城市功能、社会关系等各方面的投入,都将反过来撬动城市未来的发展。而空间是其核心,我们对城市所有的干预都要考虑其对空间的影响有多大,以及对空间的需求有多大。

其次,总体规划要解决什么问题? 总规的规划内容,头一个就是城市性质。为此很多城市都绞尽脑汁寻找合适的说法。深圳现在是全球最高密度的超大城市,如果要给深圳定一个城市性质,我认为要加四个字——全球最高密度创新宜居的超大城市,但这是深圳在城市化发展中面临的最为复杂的问题。我们的总体规划要解决的,就是要如何应对这个问题。


总体规划能解决的,是对我们空间有绝对影响的要素安排问题。 这里的“要素”,指的是会影响我们城市总体结构的要素。比如一个养老院的规划和调整不是值得在总规中讨论的事情,但是,在人地矛盾尖锐和人口老龄化的当下,要以怎样的标准安排养老设施的布局和建设,甚至是否需要考虑调整生态线的管控以弥补设施用地供给,则是总规不可回避的问题。所以我们一定要抓住主要矛盾,在哪个层次就要解决哪个层次的问题。同时,既然总体规划无法解决所有问题,那就需要借助城市规划的多层次、多系统、多手段来发挥作用。


我认为第一版深圳总体规划是最成功的。 我们建立了特区带状组团式结构,每个组团中间设置了隔离带,主干道两侧设置了绿化带。这主要考虑为日后修轻轨进行预留,是可持续的做法。虽然深圳现在的发展相较当年的总体规划已有了较大的变化,但规划确定的城市结构为今天的深圳奠定了基础

深圳第二轮总体规划是我负责的,我当时自认为设计了很好的结构,但现在回过头反思,还是觉得失败了。比如当时希望深圳能建设成为多中心城市,但今天我们看到深圳城市的重点还是回到了市区的大中心。这一方面是客观规律使然,同样是多中心组团结构,深圳原特区内外的实现情况大不相同,必须考虑实际的发展主体、经济社会结构、制度支撑等多个因素的差异。另一方面,结构设计好了,但在规划实施中没有围绕结构的实现做好文章,仍会导致总规的失败。和马 兴 瑞 书 记就东 进 战 略对话的时候,我就说东进修路是双刃剑,如果我们把修路的钱拿出一半培育龙岗、坪山成为城市服务的次中心,那就可以回避很多交通的需求,在特区外当地就可以解决很多问题。总之,要围绕总 规确定的城 市 结 构对开 发 建 设行为决 策施加影响。

2007版总体规划则在结构上存在明显失当的地方。这轮总规新提了一个北部发展带,但实际上这些现状以 工 业 区 为主的组团之间很难形成实际的城镇联系,影响更坏的是,加之原特区外若干新城中心的提出,模糊了全市发展的空间焦点,此后十年间深圳的城市旧改在空间上完全是随机的。而之前我们的城市是有组织的,哪怕在城中村,容 积 率 达到3,也已经适应了下面的给水、排水和周边的学校等公服配套。但突然拆除重建,把 容 积 率 从3随机改到8,城市怎么能更好的运作呢?因此,旧改问题上一定要有空间导向,但我们当时的总规在结构上没有提供这样的可能。


如今,深圳早已从建设阶段走向了运营阶段。科技在进步,环境、要素、条件,以及人的观念都在变化,我们根本无法准确预测那么遥远。2035总体规划中真正有用的,还是城市结构。要有一个稳定的城市结构,使城市的更新、发展可以有条不紊的按照这样的结构走下去,五年以后、十年以后再来检讨一下2035好不好。

02

空间政策:对城市重大问题的关注 

在城市运营阶段,我们提出的对城市有重大影响的要素,都需要有决策(即确定结构)。有了决策就得为之立法,形成关键的空间政策。只有如此,总规才能真正成为城市施政者手中的有效工具。

首先是住房政策。过去三十年,城中村解决了一半所谓“D-D人口”的居住问题,成就了深圳的包容发展。如果没有福田中心区,深圳可能不会受到太多影响,但如果没有城中村,今天的深圳绝不是中国最好的城市,绝不是创新型的城市。李  克  强  总  理在上一任期就提出了农村转移人口市民化的问题,但时至今日还没有哪个城市认真解决了这些问题。现在北京在赶,上海在赶,深圳在留,但是有没有制定出真正能让他们安定下来的政策?今后城市的竞争不再是人才的竞争,而是人力资源的竞争,住房政策实际上就是人口政策。

其次是公共设施政策深圳现在投入了大量财力和土地建设大学,但我们应当反思深圳还有多少地、应该有多少大学,像中山大学深圳校区占用生态线、南科大搞园林式校区低 容 积 率开发这样的做法是否合理,是不是应该有政策约束?再如商业办公,前海、后海、深圳湾超级总部安排了这么多的办公楼,福田还要跟上,要在香蜜湖继续安排上百万平米的,实际上特区内如此增加这么多就业岗位,对城市格局未来一定是破坏性的。我们是不是要想办法转到外国,怎么转?这也是政策问题。

再如工业用地政策。深圳现在保了36%的工业用地。从初衷来看,为了防止产业空心化,这是好的。但从专业的角度来讲,工业用地比例超过30%的是彻头彻尾的工业城市。这还是按照中国的标准,按照世界的标准,拿东京对比。它城市工业用地比例不到5%!今天保36%的工业用地意味着什么?我们在总规中是否有很好的研究?在保有如此大量工业用地的情况下,城市未来的居住空间将面临很大问题。放着成本最低的工业用地不拿出一部分来用,却在城中村上拆除重建安排居住,相关的人才居住补贴、公共设施投资的成本必将居高不下。

总规必须讨论这些重大的公共政策,而不是像市 长做的政 府工作报告那样各个领域一一点到。我们要讨论深圳涉及公共空间的政策,这才是重点。

    

03

地方人大审批:总规制度改革的落脚点 

按现行法规,深圳总规要拿到国 务 院审批。但城市规划是地方事务,国 务 院批了也不管具体实施,在深圳也造成一任领导一任规划。总规做得再好不执行等于没用。因此,多年来我一直希望总体规划要放回地方人大审批。这个权利是实实在在的,即使他批了未必会批得很高明,但地方人大会盯着总体规划的执行,任何一任市 长要向人大报告要怎么执行总体规划和执行得怎么样,而不是随意修改总体规划。这也是需要大家共同呼吁实现的。


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